|
В течение последнего года наблюдалась бурная деятельность в об-
ласти законодательного регулирования негосударственного пенсионного
обеспечения. За год появилось 6(!) вариантов законопроекта об НПФ, 3
проекта указа Президента, и поменялось минимум 5 вариантов положения
о лицензировании НПФ.
В результате не было принято ни одного документа, кроме положения
о регистрации уставов Инспекцией НПФ, да и того не имеющего юриди-
ческой силы (не прошедшего регистрацию в Министерстве юстиции). Стороннему наблюдателю трудно уловить тонкую разницу между всеми
этим Законами, Указами и Положениями, и тем более понять, почему ин-
трига вокруг этих документов длится так долго. Задача настоящей пуб-
ликации - донести до "пенсионной" общественности те содержательные
проблемы, вокруг которых ведутся дискуссии, и существующие по этим
вопросам точки зрения, отраженые в проектах документов. За рамками нашего рассмотрения будут политические страсти и пере-
петии фракционной борьбы в Государственной думе, которые тоже оказы-
вают влияние на ход законодательного процесса. ОБЩИЕ ЧЕРТЫ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
--------------------------------------------------- Задача законодательного регулирования - обеспечить предпосылки
для создания в России развитой системы негосудасртвенного пенсион-
ного обеспечения (далее - НПО) граждан. Эта задача имеет два аспек-
та: социальный и экономический.
Социальный аспект связан с общей реформой системы пенсионного
обеспечения России и уменьшением роли в ней государственных пенсий,
что широко обсуждалось в том числе на страницах данного издания.
Экономический аспект - это создание системы институциональных
инвесторов, распологающих "длинными деньгами". Необходимо понимать, что интересы различных групп и ведомств
имееют различные акценты - кому интересней социальный, а кому эконо-
мический аспект.
Например, очень жесткое регулирование деятельность с целью защиты
прав граждан (социальный аспект) вступает в противоречие с экономи-
ческим интересами субъектов рынка (фондов, вкладчиков), и тем самым
с экономическим аспектом задачи. Суть системы НПО (как она должна быть сформирована) достаточно
проста: - граждане, а так же их работодатели платят регулярные взносы,
направляя их в организации, занимающиеся НПО. Эти взносы осво-
бождаются от налогообложения (полностью или в какой-то части)
или дотируются государством. - Организации НПО аккумулируют эти средства, обеспечивая их сох-
ранение и приращение путем инвестирования на фондовом, финансо-
вом и "estate realty" рынке. - Государство особым образом контролирует деятельность этих орга-
низаций. "Моральное право" оно на это получает, предоставив на-
логовые льготы. - При наступлении определенных условий граждане начинают получать
из организаций НПО пенсии и пособия, дополнительные к государ-
ственным.
Поэтому основная задача системы регулирования - это построение
системы взаимоотношений следующих субъектов:
Государства (в лице регулирующих органов)
Организаций, занимающихся НПО (НПФ, КУАПФ);
Граждан - потребителей услуг системы НПО (Участников);
Организаций, занимающихся НПО своих работников (Вкладчиков);
и возможно, других специально созданых субъектов
таким образом, что бы соблюдался баланс социального и экономического
аспектов. Под системой регулирования понимается взаимоствязанная система
нормативных актов разных типов, имеющих разную силу и область дей-
ствия. В системе законодательства РФ существуют следующие типы нор-
мативных актов: Закон - высший законодательный акт. Принятие закона отменяет
все ранее действовавшие акты любого уровня (в том числе Указы и дру-
гие законы), в части, которой они вступают в противоречие с Законом. Указ Президента - не может вступать в противоречие с Законами. В
остальном имеет равную с Законом силу и действует до принятия соот-
ветствующих законов. Постановления, положения, инструкции и др. - подзаконные акты,
которые издаются уполномоченными на то органами исполнительной влас-
ти в рамках их законодательно установленной компетенции. Положения и
инструкции уточняют положения законов, но естественно, не могут им
противоречить. Таким образом, система законодательного регулирования НПО должна
состять минимум из следующих актов: - Закона или Указа, определяющего правовой статус этой деятель-
ности, и описывающего систему государственного регулирования (регу-
лирующий орган(ны), его права и обязанности) - Закона о налогообложении в системе НПО (в существующей струк-
туре законодательства любые изменения в системе налогообложения
должны приниматься отдельными законами о внесении изменений в Закон
о налогах). - Постановления правительства о регулирующем органе, если тако-
вой специально создается (штат, бюджет и др., а так же те аспекты
его деятельности, которые не урегулированы Законом). - Нормативных документов, издаваемых регулирующим органом в
пределах его компетенции, описаной законами и постановлениями (поло-
жение о лицензировании, требования к формам отчетности и показателям
деятельности и др).
Основные проблемы
------------------ Существует ряд ключевых вопросов, которые по разному решаются в
разных имеющихся проектах нормативных документов. В основном это
вопросы следующие: Предмет регулирования:
Что, собственно, регулируется - деятельность по НПО или специ-
альный тип(ы) юридического лица. Далее могут обсуждаться требо-
вания к этим юр. лицам: - один тип юр. лица или несколько (НПФ, КУАПФ)
- коммерческий или некоммерческий характер деятельности
и др.
Характер закона:
Должен ли закон быть рамочным, т.е. описывать основные поня-
тия, и оставлять решение всех содержательных проблем исполни
тельным органам, или он должен быть законом прямого действия. Построение системы государственного регулирования:
Нужен ли специальный орган регулирования, и если да, то какими
полномочиями он должен обладать. Защита интересов инвесторов:
Этот вопрос разбивается на несколько: - законодательное (т.е. не зависящее от условий конкретного
фонда или компании) обеспечение прав инвестора - обеспечение фигнансовой устойчивости фонда
Далее мы рассмотрим точки зрения по каждому из этих вопросов, и
то, как эти точки зрения представлены в различных документах. Мы будем базироваться на рассмотрении этих вопросов в следующих
докуметах: - Указ президента N"1072 от 15.09.92г. (далее У1072)
- Проект Указа, подготовленый Ассоциацией НПФ в 1994г.
- Проект Указа, подготовленый с участием Страхнадзора осенью
1994г. - Проект Указа, подготовленный экспертной группой при прави-
тельстве РФ весной 1995г. - Проект закона Правительства РФ (версия ноября 1994г)
- Проект закона Комитета по труду и социальной поддержке Гос-
Думы (версия июля 1995г.) - Проект закона Комитета по бюджету и финансам ГосДумы (вер-
сия июля 1995г.) - Проект закона Комитета по экономической политике ГосДумы
(версия июля 1995г.) - Проект положения о лицензировании НПФ (версия Инспекции НПФ
при МинСоцЗащиты июля 1995г.)
Кроме того, мы время от времени будем ссылаться на Указ обинвес-
тиционных паевых фондах, подписаный Президентом 26.07.95. Мы не будем затрагивать вопросы текущей правовой ситуации, какой
она сложилась после принятия части первой ГК (он фактически отменил
часть указа 1072), и вопросы ее "латания" (таким является проект
(2)). Мы будем обсуждать только приципиальные вопросы формирования
системы НПО. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ И КОНЦЕПЦИЯ НПФ
-------------------------------------- Здесь возможны два варианта - регулировать ли ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, или
регулировать ОРГАНИЗАЦИЮ. Первое предполагает, что деятельностью по НПО могут заниматься
как специализированные организации (НПФ), так и банки, страховые
компании и др. Для этого необходимо описать характерные черты этой
деятельности, требования к организации, которые могут ей заниматься,
механизмы выделения данной деятельности с точки зрения учета и др.
Примером подобной конструкции является Указ от 26.07.95 о паевых
инвестиционных фондах, которые не являются юридичискими лицами, а
регулируется деятельность по управлению ими (не являющаяся исключи-
тельной). Второй вариант, по которому идет банковское и страховое законо-
дательство, предполагает создание специального юридического лица,
для которого эта деятельность является исключительной. По этому же
пути пошло и законотворчество об НПО. Это юридическое лицо получило
название НПФ.
Этот вариант более прост с точки зрения регулирования и контро-
ля, и исторически обусловлен памятным Указом 1072. Кроме того, в
этом варианте оправдано создание более чем 1000 специализированных
НПФ, возникших за последние 3 года. Второй вопрос - это тип и функции этого юридического лица. У не-
го есть два четко выраженых аспекта: сбор и учет, и инвестирование.
Эти функции могут быть либо объединены в одном юридическом лице, ли-
бо разделены. В Указе 1072 было заложено существование двух юр. лиц - собствен-
но НПФ (как некоммерческой организации), и специализированной КУАПФ,
инвестирующей активы и получающей прибыль. Однако такое разделение
оказалось черезвычайно неудобным и накладным.
Возложение на КУАПФ обязанности по инвестированию активов НПФ
означает, что регулированть надо деятельность КУАПФ, поскольку все
риски лежат на ней. Отсюда требование лицензирования КУАПФ.
Кроме того, выяснилось, что специализированная Компания все рав-
но не сможет управлять активами самостоятельно, так как работа на
фондовом рынке, так же как риэлтерская деятельность и деятельность в
качестве кредитного учереждения являются лицензируемыми и исключи-
тельными, и не могут совмещаться в одном юридическом лице.
Кроме того, возникают совершенно лишние накладные расходы на де-
ятельность КУАПФ, которые в конечном счете ложаться на инвестора. Поэтому есть смысл рассмотреть этот вопрос более глубоко: 1.Рассматриваем мы одно юридичиеское лицо (НПФ) или два
(НПФ, КУАПФ)
2.Является ли это лицо (лица) коммерческим или некоммерческое
3.Есть ли есть НПФ и КУАПФ, то может ли НПФ самостятельно инвести-
ровать активы или обязан пользоваться услугми КУАПФ.
4.Является ли КУАПФ специализированной организацией, и должна ли
она получать лицензию. Недостатки схемы двух специализированных лиц мы расммотрели выше. Если КУАПФ не специализированна, то отвественность за инвестиро-
вание все равно лежит на фонде, и КУАПФ нет нужды лицензировать -
это не нужно никому, кроме чиновников лицензирующего органа. Если фонд имеет право инвестировать (т.е. вести инвестиционную
политику - выбирать направления инвестиций, трастовые компании и
банки и др.) самостоятельно, то мы по смыслу получаем не Фонд, а Уп-
равляющую компанию (в смысле того же паевого инвестиционного фонда).
В этом случае фонду лучше быть нормальной коммерческой организа-
цией, иначе механизмы извлечения прибыли от деятельности фонда его
учередителями остаются вне рамок законодательного регулирования. Но в проектах законов (6,7) мы имеем следующий вариант: НПФ - некоммерческая организация, имеющая право как самостоятель-
но инвестировать, так и пользоваться услугами КУАПФ, которые должны
зачем-то иметь лицензии Инспекции НПФ!
С точки зрения нормальной логики (а не логики исторических копро-
миссов) этот вариант трудно объясним. В проекте (8) с этим чуть лучше (не требуется лицензии для уп-
равления). Но к сожалнению, нико из законодателей не рискнул преодо-
леть стериотип "некоммерческости" НПФ, и предложить полностью логич-
ный проект. Документ (9) стойко стоит на позиции указа 1072, из-за чего, в
частности, никак не пройдет согласование в Министерстве юстиции: и
действительно, как его согласовывать, если законов нет, но он им уже
противоречит? Есть еще один вопрос: должен ли быть пенсионный фонд большим. С
точки зрения простоты регулирования лучше, что фонды были большие и
их было мало (чилийский вариант). С другой стороны, для нормального
функционирования рынка НПО и развития на нем добросовестной конку-
ренции желательно, что бы Фондов было много, и они могли быть ма-
ленькими (американский вариант). В принципе, полное право на существование имеет и какой-нибудь
пенсионный фонд муниципальных служащих города N-ска, с пятью сотнями
участников. Конечно, таким фондам будет не под силу держать полную
инфраструктуру (своих актуариев и аналитиков, отдел инвестиций и
др.), но они вполне могут пользоваться услугами привлеченжных специ-
алистов и внешних управляющи компаний. В большинстве документов (6,7,9) предоплагается наличие у фондов
значительных уставных капиталов, так как считается, что это в состо-
янии обеспечить финансовые гарантии, и тем самым принимается чилий-
ский вариант. ХАРАКТЕР ЗАКОНА И ПОСТРОЕНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
---------------------------------------------------------------- Регулирующим органом может быть как специально созданый специали-
зированный орган (Инспекции НПФ) или так и существующие органы (Мин-
фин, СтрахНадзор). Возобладала идея специализированной Инспекции, хотя один из про-
ектов Указа (3) передавал НПФ в ведение Страхнадзора. Нельзя не
признать, что логика в этом была, так как деятельность страховых
компнаий и НПФ имеют много общего. Надо заметить, что в существующая (в соотвествии с указом
1072) Инспекция имеет статус подчиненности "при МинСоцЗащиты", а в
проектах (6,7,8) она именуется Федеральной инспекцией, т.е. имеет
статус министертства. Это означает, что при принятии любого проекта
закона все нормативные акты инспекции потеряют силу, как изданые
субъектом, не имеющим на это права. Это нужно иметь ввиду фондам, проходящим сейчас в Инспекции ре-
гистрацию уставов. С точки зреняи способа действия закона возможны два варианта -
закон может иметь рамочный характер, т.е. описывать основные поня-
тия, и делегироать решение всех содержательных проблем исполнитель-
ным органам, имеющим право издания подзаконных актов, или он может
быть законом прямого действия. Плюсы рамочного закона - простота разработки, и несколько боль-
шая гибкость, так как принятие подзаконных актов - гораздо более
простая процедура, чем закона.
Но такой вариант чреват тем, что воцарится полный произвол регу-
лирующего органа, на который даже некому будет пожаловаться, так он
будет действовать полностью в пределах своей компетенции. Пример -
коммерческие банки, стонущие под градом телеграмм ЦБ РФ, которые для
них являются законом.
Опасность этого усугубляется политической и экономической неста-
бильностью, и риском того, что государство будет пытаться решать
свои финансовые и экономические проблемы за счет субъектов регулиро-
вания. Говоря грубо - предпишет послезавтра Правительство (очередной
раз сорвавшее выполнение бюджета) 99% активов НПФ разместить в ГКО,
а у тех, кто не послушается, Инспекция отберет лицензии.
Аппелировать здесь к здравому смыслу бесполезно - действия госу-
дарственной машины не подчиняются категориям человеческой логики. Рзработка закона прямого действия - гораздо более сложная про-
цедура, требующая длительной работы специалистов. Обманчивая простота рамочного закона привела к тому, что боль-
шинство проектов (6,7) носят рамочный характер. Это так же как нель-
зя больше устраивает исполнительную власть, поскольку дает ей неог-
раниченные полномочия по регулированию. Несколько более подробные
проекты (5,8) все равно не "дотягивают" до закона прямого действия. Проект (9) отличается наиболее подробной проработкой вопроса пол-
номочий регулирующего органа, а так же содержит очень интересный ме-
ханизм, защищающий фонды от произвола инспекции - отзыв лицензии
предполагается только через суд. Предполагается так же право обжало-
вания отказа в выдаче лицензии. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ФОНДА И РЕЗЕРВИРОВАНЕ
----------------------------------------------------------- Вопрос обеспечения финансовой устойчивости - один из центральных
с социальной точки зрения. Пенсионные фонды не должны (по возможнос-
ти) разоряться. С этим согласны все. Различаются подходы к обеспече-
нию устойчивости. К числу мер, рассматривавшихся законодателями, относятся: - Органичение минимального размера уставного фонда (4,5,6,7,9)
- Требование формирования собственного резерва в определенном
соотношении с уставным фондом (6,7) - Норамтивы достаточности собственного капитала (7,8)
- Нормативы рискованности инвестиционного портфеля (8)
- Требования диверсификации при инвестировании (8, рабо-
чие документы Инспекции) - и наконец, централизованное резервирование (4,5,6)
Большой уставной фонд является весьма сомнительной гарантией
платежеспособности - не для кого не секрет, что уставные фонды спо-
койно "проедаются".
Идея собственного резерва, нормируемого от уставного фонда, ко-
торый должен реально существовать в ликвидной форме (6,7) не может
служить гарантией чего-либо, кроме "крутости" учередителей.
Резерв в 100 млн. рублей (25% от минимального уставного фонда по
закону 7) - это слишком много для активов в 500 млн, и слишком мало
для активов в 50 млрд. Наиболее логичным подходом представляются нормативы достаточнос-
ти собственных средств и риска. Необходимы так же нормативы по ди-
версификации портфеля. Понятно, что при нынешней неустойчивости эко-
номики невозможно в законе определить точные количественные значения
показателей, и методики их определения.
Но желательно стремится к тому, что бы нормотворческая деятель-
ность Инспекции в этом направлении была поставлена в определенные
рамки, исключающие "полет фантазии". Наиболее близко к этому подошел
проект (8), в котором не хватает только "коридоров" для количествен-
ных значений перечисленных в нем норматитвов. Что касается централизованного резервирования, то основными
сторонниками его являются те, кто намерен управлять этим резервом,
или кредитоваться из него. Аналогия с банковским резервированием
здесь неправомерна - оно решает совсем другие задачи.
Принципы функционирования такого резрвного фонда труднопредста-
вимы, так же как и способ определения размеров отчислений в него.
Объединение фондов для взаимной перестраховки обязательств
вполне возможно, и скорее всего, такие объединения возникнут, но их
будет несколько, и они будут функционировать на добровольной осно-
ве. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ УЧАСТНИКОВ И ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
--------------------------------------------------- Вопрос законодательного обеспечения прав участников возникает в
связи с исключительно низкой правовой культурой большинства потенци-
альных клиентов НПФ, и их неспособностью самостоятельно анализиро-
вать предлагаемые им условия пенсионного обеспечения, и отстаивать
свои права. Возможны три способа законодательной защиты прав: - Фиксация в законе обязательных требований к схемам и догово-
рам пенсионного обеспечения. - Фиксация в законе неотъемлимых прав участников.
- Фиксация за участником права собственности, что порождает це-
лый ряд правовых следствий, в частности, право собственника изъять
свои накопления.
Наиболее привлекательной для законодателей оказалась последняя
идея. Кроме защиты прав участников существует стойкая иллюзия того,
что вопрос о собственности как-то связан с налогообложением фондов.
тов.
Поэтому ни один из проектов не обошел этот вопрос. В проектах
(4, 5), наиболее радикальных в этом смысле, права собственности пря-
мо и безоговорочно фиксируются за участниками.
Но такое решения ставят вне закона не только все все страховые
схемы ДПО, в том числе и пожизненые пенсии, но и выбивают почву из
под всех корпоративных фондов, вкладчики которых отнюдь не жажадут
немедленно передавать взносы в собственность участников. Проект (6) в этом смысле более мягок - там сказано, что права
сосбтвенности принадлежат участнику, если в договорах и Правилах
фонда не сказано иного (читай - если фонд забыл, или не захотел на-
писать про это явно). В проекте (7) вообще фигурирует какое-то "право распоряжения"
(впрочем, правовую экспертизу он еще не проходил). Наиболее содержателен в этом смысле проект (8), где дается клас-
сификация принципов НПО и расписаны права собственности и другие
права в зависимости от используемых принципов. Но, по-видимому, этот
материал нуждается в квалифицированной экспертизе специалистов НПФ,
знающих специфику вопроса. С нашей точки зрения наиболее последовательным ответом является
закрепление прав собственности (вещного права) за фондом, а за кли-
ентами (вкладчиками и участниками) - права требования по договорам с
фондом. По крайней мере, именно так устроены взаимоотношения клиен-
тов с банками и страховыми компаниями. РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ
-------------------- Очень важным аспектом регулирования является раскрытие информа-
ции о деятельности фондов в интересах как их клиентов, так и широкой
общественности. В проектах (4,5,6) этот аспект затронут минимально.
В проекте (7) сказано, что фонд должен публиковать результаты де-
ятельности в периодическом издании, но не сказано какие именно. Кро-
ме того, эффективность публикации как способа раскрытия сомнительна
мала оперативность, а доступность потребителя определяется тиражом.
Публикация же в массовых изданиях очень дорога (платит опять-таки
клиент фонда - доход его будет меньше). Наиболее подробно этот вопрос решен в проекте (8), где введено
понятие системы раскрытия информации и подробно описан состав рас-
крываемой информации. Предполагается, что эта информация будет пре-
доставляться Инспекции, которая в свою очередь обязана передавать ее
в информационные агенства, компьютерные сети, и другие организации,
занимающиеся доведением информации до потребителей. ВСЕ-ТАКИ О ПОЛИТИКЕ ...
----------------------- К сожалению, политика все-таки существенно вмешивается в процесс
создания нормативной базы, так как на прохождение проектов сущес-
твенно влияет политическое лицо их авторов.
Последний акт в эту сессию интриги разыгрался на заключитель-
ном пленарном заседании, где в повестке дня стоял вопрос о принятии
за базовый и голосовании в первом чтении одного из двух
проектов: (6) и (7). Проект (8) был снят авторами путем присоедине-
ния к варианту (7), куда вошла одна статья из варианта (8).
Обсуждение было сорвано г-ном Калашниковым (ЛДПР, председатель
комитета по труду и социальной поддержке), который сообщил, что для
него включение данного вопроса в повестку дня является неожидан-
ностью, и отказался выступать.
Тем самым завершился весенне-летний сезон нормотворчества в
области НПФ. Во всяком случае, можно констатировать, что: - Все депутаты любят народ, и не любит исполнительную власть,
- Комунисты любят народ и государственное регулирование, и не
любят "свободный рынок". - Демократы любят конкуренцию и не любят государство,
- ЛДПР любит то, что приносит ей капитал (политический), и име-
ет 20% голосов.
Таким образом, "проходной" закон, должен обладать следующими
свойствами: - защищающать права граждан
- по возможности, быть прямого действия
- достаточно жестко регулировать деятельность НПФ
- быть представленым достаточно массовым объединенем депутатов.
Базовым на сегодня надо считать проект (7). Прохождение его ос-
ложняется наличием проекта (6), поддерживаемого ЛДПР. Есть надежда,
что используя каникулы, авторы проекта (8) осуществят более содержа-
тельное слияние его с проектом (7). В общем, будем считать законы по осени.
(
написано 31.07.1995,
опубликовано 24.05.2001)
|